BELEDİYELER

GİRİŞ

Ülkemizde mahalli hizmetler 3.07.2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanununa göre kurulan 1.367 belediye (397 belde, 400 ilçe belediyesi, 51 il, 519 ilçe), 10.07.2004tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununa göre kurulan 30 büyükşehir belediyesi, 22.02.2005tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi kanununa göre kurulan 51 il özel idaresi ve 26.05.2005 tarih ve 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanununa göre kurulan mahalli idare birlikleri ve 7.4.1924 tarih ve 442 sayılı Köy Kanununa tabi 18.333 kamu tüzel kişiliği haiz kurumlar tarafından sunulmaktadır[1].

Ödev projemizin araştırma konusu olan Nilüfer Belediyesi 18.06.1987 tarih ve 3391 sayılı Bursa İli Merkezinde Osmangazi, Yıldırım Ve Nilüfer Adıyla Üç İlçe Kurulması Hakkında Kanunun 3. Maddesi ile kurulmuştur. 2016 yılı nüfusu 415,818 olan Nilüfer ilçesi 64 mahalleden oluşmaktadır. [2] Bu çalışmada genelde Türk belediyeciliğinin temel yasal düzenlemeleri, yetki ve sorumlulukları, belediyelere ilişkin temel veriler; özelde ise Nilüfer Belediye teşkilatının organizasyon yapısı ve tarihçesi, temel verileri ve örnek projeleri incelenecektir.

A-   MAHALLİ İDARE

Üniter devlet sistemini benimsemiş ülkemizde[3]mahalli idare tanımı 1982 Anayasasının 127. Maddesinde “Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.” Şeklinde verilmiştir. Buna göre mahalli idare örgütlenmesi il, belediye ve köy düzeyinde; karar organları seçimle işbaşına gelen kamu tüzel kişiliğine haiz kurumlardan oluşmaktadır. [4]

İçişleri Bakanlığı resmi verilerine göre ülkemizde 30’u büyükşehir olmak üzere toplamda 1.397 belediye ve 18.329 köy bulunmaktadır. [5]2007 yılı itibariyle ülke nüfusunun % 70,5’ini barındıran büyükşehir, il ve ilçe belediyeleri; 12.11.2012 tarih ve 6360 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi Ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması İle Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile 30 ilde büyükşehir belediyesinin kurulması ve ilgili kanunun 1-3 maddesi ile köy ve belde tüzel kişiliklerinin kaldırılması nedeniyle 2016 yılı itibariyle ülke nüfusunun % 92,3’üne hizmet sunmaktadır. [6]

B-   BELEDİYELER

Mahalli idarelerin büyük çoğunluğunu teşkil eden belediyelerin kurulmaları, örgütlenmeleri, yetki ve sorumluluk kapsamının belirlenmesi, personel yapısı, mali ve diğer hükümleri saptamak amacıyla 3/7/2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu yürürlüğe konmuştur. Bu kanunun tanımlar başlığı altında yer alan 3. Maddesinin a bendine göre belediye; “Belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi” şeklinde tanımlanmıştır. Ayrıca ilgili kanunda belediye teşkilatının kurulma şartları belirlenmiştir. Buna göre belediye 5.000’in üzerindeki yerleşim yerlerinde ve en yakın meskun mahale asgari 5.000 metre uzaklıkta bulunan yerleşim yerlerinde; Danıştayın uygun görüşü alındıktan sonra İçişleri Bakanlığının istemi üzerine müşterek kararname ile kurulabilecektir.   Bağlı olduğu il veya ilçe belediyesi ile nüfusu 50.000 ve üzerinde olan bir belediyenin sınırına, 5.000 metreden daha yakın duruma gelen belediyelerin tüzel kişiliği yine aynı şekilde Danıştayın uygun görüşü alındıktan sonra İçişleri Bakanlığının istemi üzerine müşterek kararname ile kaldırılır.

Mahalli idarelerin büyük çoğunluğunu teşkil eden belediyelerin kurulmaları, örgütlenmeleri, yetki ve sorumluluk kapsamının belirlenmesi, personel yapısı, mali ve diğer hükümleri saptamak amacıyla 3/7/2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu yürürlüğe konmuştur. Bu kanunun tanımlar başlığı altında yer alan 3. Maddesinin a bendine göre belediye; “Belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi” şeklinde tanımlanmıştır. Ayrıca ilgili kanunda belediye teşkilatının kurulma şartları belirlenmiştir. Buna göre belediye 5.000’in üzerindeki yerleşim yerlerinde ve en yakın meskun mahale asgari 5.000 metre uzaklıkta bulunan yerleşim yerlerinde; Danıştayın uygun görüşü alındıktan sonra İçişleri Bakanlığının istemi üzerine müşterek kararname ile kurulabilecektir. [7]Bağlı olduğu il veya ilçe belediyesi ile nüfusu 50.000 ve üzerinde olan bir belediyenin sınırına, 5.000 metreden daha yakın duruma gelen belediyelerin tüzel kişiliği yine aynı şekilde Danıştayın uygun görüşü alındıktan sonra İçişleri Bakanlığının istemi üzerine müşterek kararname ile kaldırılır. [8]

1.     Yasal Çerçeve

Günümüzde belediyelerin örgütlenmelerini, idare ve işleyişlerini düzenleyen temel yasa 3.7.2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunudur. Bunun yanında 1982 Anayasasının  Ayrıca 11.08.1970 tarih ve 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanunu[9]belediye gelirleri arasında önemli bir paya sahip emlak vergisinin tarh ve tahakkukunu, 29.5.1981 tarih ve 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu[10]belediyelerce tahsil edilecek veya belediyelere pay olarak tahsis edilecek vergi ve harçları düzenlemekte, 15.7.2008 tarih ve 5779 sayılı İl Özel İdarelerine Ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun[11]ile de genel bütçe gelirlerinden belediyelere ve il özel idarelerine aktarılacak paya ilişkin yasal düzenleme yapılmış ve mahalli idarelerin gelir kaynaklarına ait temel kanunları oluşturmaktadır.

1982 anayasası ile büyük yerleşim yerleri için özel yönetim biçimleri getirilebileceğini öngörmüş[12]nitekim 09.07.1984 tarih ve 3030 sayılı Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun ile 2015 yılı itibariyle ülke nüfusunun yaklaşık % 83’ünü[13]barındıran büyükşehir belediyeciliğinin temelleri atılmış oldu.

Belediyelerin personel statüsü için ise özel bir yasal düzenleme yapılmamış; 14.7.1965 tarih ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 1. Maddesi ile de belediyeler ve il özel idareleri çalışanlarının bu kanun kapsamında olduğu hüküm altına alınmıştır[14]. Ayrıca İçişleri Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından yürürlüğe konulan 22.02.2007 tarih ve 26442 sayılı Belediye Ve Bağlı Kuruluşları İle Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke Ve Standartlarına Dair Yönetmelikle[15]belediyeler ve mahalli idare birliklerinin personel istihdamına ilişkin usül ve esasları belirlenmiş; 04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme Ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelikle[16]de mahalli idare personel hiyerarşisi içerisindeki yatay ve dikey hareketliliğe ilişkin temel kapsam belirlenmiştir.

2.     Teşkilat Yapısı

Belediye teşkilatı belediye başkanı[17], belediye encümeni[18], belediye meclisi[19]ve bağlı birimlerden[20]oluşur. Belediye başkanı[21]ve belediye meclisi[22]üyeleri seçimle işbaşına gelirler. Bu organların seçimleri serbest, eşit, gizli, tek dereceli, genel oy, açık sayım ve döküm esaslarına ve nispi temsil sistemine göre[23]5 yılda bir yapılır. Ancak milletvekili genel veya ara seçiminden önceki veya sonraki bir yıl içinde yapılması gereken mahalli idareler organlarına veya bu organların üyelerine ilişkin genel veya ara seçimler milletvekili genel veya ara seçimleriyle birlikte yapılır[24].

Belediye encümeni ise belediye başkanının başkanlığında

-                     İl belediyelerinde ve nüfusu 100.000'in üzerindeki belediyelerde, belediye meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği üç üye, malî hizmetler birim amiri ve belediye başkanının birim amirleri arasından bir yıl için seçeceği iki üye olmak üzere yedi kişiden;

-                     Diğer belediyelerde, belediye meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği iki üye, malî hizmetler birim amiri ve belediye başkanının birim amirleri arasından bir yıl için seçeceği bir üye olmak üzere beş kişiden oluşur[25].

Belediyelerde norm kadro ilke ve standartlarına uygun olarak[26]daire başkanlıkları, şube müdürlükleri ve müdürlükler halinde idari birimler oluşturulabilir[27].

3.     Mali Yapı

Ülkemizde beldeden ile kadar geniş bir yelpazede örgütlenme ve hizmet modeli sunan 5393 sayılı Belediye Kanununa göre hizmet sunan belediyelerin 2016 yılı toplam bütçe gelirleri 56.752.917.000,00.-TL; bütçe giderleri ise 61.144.910.000,00.-TL’dir[28]. Bu rakam 16.03.2016 tarih ve 6682 sayılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri için 2016 yılına ait 632.971.585.000,00.-TL gider tahmininin yaklaşık olarak 1/10’una denk gelmektedir[29].

Belediye gelirlerini; kanunlarla gösterilen belediye vergi, resim, harç ve katılma payları.

Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan pay, Genel ve özel bütçeli idarelerden yapılacak ödemeler, taşınır ve taşınmaz malların kira, satış ve başka suretle değerlendirilmesinden elde edilecek gelirler, belediye meclisi tarafından belirlenecek tarifelere göre tahsil edilecek hizmet karşılığı ücretler, faiz ve ceza gelirleri, bağışlar, her türlü girişim, iştirak ve faaliyetler karşılığı sağlanacak gelirler ve diğer gelirler oluşturmaktadır[30].

Belediye giderleri ise aşağıda sayılan kalemlerden oluşmaktadır[31]:

-          Belediye binaları, tesisleri ile araç ve malzemelerinin temini, yapımı, bakımı ve onarımı için yapılan giderler.

-          Belediyenin personeline ve seçilmiş organlarının üyelerine ödenen maaş, ücret, ödenek, huzur hakkı, yolluklar, hizmete ilişkin eğitim harcamaları ile diğer giderler.

-          Her türlü alt yapı, yapım, onarım ve bakım giderleri.

-          Vergi, resim, harç, katılma payı, hizmet karşılığı alınacak ücretler ve diğer gelirlerin takip ve tahsili için yapılacak giderler.

-          Belediye zabıta ve itfaiye hizmetleri ile diğer görev ve hizmetlerin yürütülmesi için yapılacak giderler.

-          Belediyenin kuruluşuna katıldığı şirket, kuruluş ve katıldığı birliklerle ilgili ortaklık payı ve üyelik aidatı giderleri.

-          Mezarlıkların tesisi, korunması ve bakımına ilişkin giderler.

-          Faiz, borçlanmaya ilişkin diğer ödemeler ile sigorta giderleri.

-          Dar gelirli, yoksul, muhtaç ve kimsesizler ile engellilere yapılacak sosyal hizmet ve yardımlar.

-          Dava takip ve icra giderleri.

-          Temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri.

-          Avukatlık, danışmanlık ve denetim hizmetleri karşılığı yapılacak ödemeler.

-          Yurt içi ve yurt dışı kamu ve özel kesim ile sivil toplum örgütleriyle birlikte yapılan ortak hizmetler ve proje giderleri.

-          Sosyo-kültürel, sanatsal ve bilimsel etkinlikler için yapılan giderler.

-          Belediye hizmetleriyle ilgili olarak yapılan kamuoyu yoklaması ve araştırması giderleri.

-          Kanunla verilen görevler ve hizmetlerin yürütülmesi için yapılan diğer giderler.

-          Şartlı bağışlarla ilgili yapılacak harcamalar.

-          İmar düzenleme giderleri.

-          Her türlü proje giderleri

2015 yılı itibariyle belediyelerin en önemli gelir kaynağı % 58,59 pay ile İlbank A.Ş. aracılığıyla dağıtılan Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Alınan Paylardır[32]. İlçe belediyeleri için bu oran % 42,83’tür[33].

Belediyeler kanunla verilen görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak amacıyla kaynaklarının yetersiz kaldığı durumlarda borçlanabilirler[34]. 2015 yılı itibariyle ilçe ve belde belediyeleri bütçe emanetleri dahil mali yükümlülükleri toplamı 23.611.587.728,20.-TL’dir[35]. Bu oran 2015 yılı ilçe ve belde belediyeleri toplam geliri olan 33.761.172.000,00.-TL[36]’nin % 70’ine denk gelmektedir.

4.     İnsan Kaynakları

 Belediye personeli norm kadro ilke ve standartlarına uygun olarak belediye başkanı tarafından atanırlar. Ancak birim müdürlüğü ve üstü atamalarda belediye meclisine takip eden ilk toplantısında bilgi verilir[37].

Statü bakımından ise belediyelerde memurluk, sözleşmelilik (657 s. Devlet Memurları Kanunu 4-b ve 5393 s. Belediye Kanunu 49. Maddeye göre), sürekli işçilik ve geçici işçilik olmak üzere dört istihdam türü bulunmaktadır[38]. Bunun yanında her ne kadar norm kadro rejimine tabi olmasalar da kanun, tüzük ve yönetmeliklere göre istihdam edilen personelin yeterli nitelik veya sayıda olmaması hâlinde yardımcı işler[39] veya asıl işin bir bölümünde idarenin ve işin gereği ile teknolojik nedenlerle uzmanlık gerektiren işler[40] için ihale yoluyla personel istihdam edilebilir. 2015 yılı itibariyle belediyeler ve bağlı kuruluşlarında 111.344 memur, 9.580 sözleşmeli personel, 86.493 sürekli işçi, 5.651 geçici işçi olmak üzere norm kadro rejimine tabi olarak toplamda 213.068 personel istihdam edilmektedir[41]. Ayrıca yine 2015 verilerine göre 4734 s.  Kamu İhale Kanununun 62. Maddesine tabi olarak belediye ve bağlı kuruluşlarında toplam 308.384 personel istihdam edilmektedir[42]. Belediyelerde hizmet alımı personel sayısının bu denli artmasının başlıca nedenleri arasında özlük haklarının düşük olması, istihdam ve temininin kolay olması gelmektedir.

Belediyeler zabıta personeli aracılığıyla kolluk vazifesini yerine getirirler[43]. Belediye zabıtası beldede esenlik, huzur, sağlık ve düzenin sağlanmasıyla görevlidir. Zabıta personelinin atanma şartları, yetiştirilmesi, çalışma koşulları, görevde yükselmesi, görev, yetki ve sorumlulukları İçişleri Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulan 11.04.2007 tarih ve 26490 sayılı Belediye Zabıta Yönetmeliğinde düzenlenmiştir.

Belediyeler yangın, sanayi kazaları, deprem ve diğer doğal afetlerden korunmak veya bunların zararlarını azaltmak amacıyla afet ve acil durum planları yapmak, gerekli altyapı ve donanımı hazırlamakla yükümlüdürler[44]. Ayrıca belediyeler yangınlar ve diğer doğal afetlere müdahale etmek amacıyla itfaiye teşkilatı da oluşturabilirler[45]. İtfaiye personelinin atanma şartları, yetiştirilmesi, çalışma koşulları, görevde yükselmesi, görev, yetki ve sorumlulukları İçişleri Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulan 21.10.2006 tarih ve 26326 sayılı Belediye İtfaiye Yönetmeliğinde düzenlenmiştir. Büyükşehir belediyesinin bulunduğu yerlerde itfaiye görevi büyükşehir belediyesi tarafından tek başına yürütülebileceği gibi büyükşehir belediye meclisinin kararıyla ilgili ilçe belediyesiyle de birlikte yürütülebilir[46].

---

[1]Sayılar için Bknz. 2015 yılı Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporu [2015 MİGFR], İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü 2016 s. 13 http://www.migm.gov.tr/kurumlar/migm.gov.tr/YAYINLAR/FAAL%C4%B0YET%20RAPORLARI/2015_MAHALLI_IDARELER_GENEL_FAALIYET_RAPORU.pdf14.04.2017

[2]Nilüfer Kaymakamlığı Resmi Web sayfası http://www.nilufer.gov.tr/nufus 28.02.2017

[3]Kemal Gözler, “Üniter Devlet ve Demokratik Açılım”, Türkiye Günlüğü, Sayı 99, Güz 2009, s. 81-89.

[4]7.11.1982 Tarihli Türkiye Cumhuriyeti Anayasası Md. 127

[5]İçişleri Bakanlığı Resmi Web Sitesi https://www.e-icisleri.gov.tr/Anasayfa/MulkiIdariBolumleri.aspx28.02.2017

[6]Yıllara ve cinsiyete göre il/ilçe merkezleri ve belde/köyler nüfusu, 1927-2016 TÜİK http://www.tuik.gov.tr/UstMenu.do?metod=temelist28.02.2017

[7]Belediye Kanunu, 2005 [BK] Resmi Gazete 25874, 13.07.2005 Md 4

[8]BK (2005) Md 11

[9]Emlak Vergisi Kanunu (1970) Resmi Gazete 13576, 11.08.1970

[10]Belediye Gelirleri Kanunu (1981) Resmi Gazete 17354, 29.05.1981

[11]İl Özel İdarelerine Ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun (2008) Resmi Gazete 26937, 15.07.2008

[12]Türkiye Cumhuriyeti Anayasası (1982),Resmi Gazete 17863, 09.11.1982, md 127

[13]Türkiye Belediyeler Birliği – Genel İstatistikler http://www.tbb.gov.tr/belediyelerimiz/istatistikler/genel-istatistikler/13.04.2017

[14]Devlet Memurları Kanunu (1965) Resmi Gazete 12056, 23.07.1965 1. md

[15]Belediye Ve Bağlı Kuruluşları İle Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke Ve Standartlarına Dair Yönetmelik (2007) Resmi Gazete 26442, 22.02.2007

[16]Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme Ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik (2009) Resmi Gazete 27278, 04.07.2009

[17]BK, 2005: 37-46. madde

[18]BK, 2005: 33-36. Md

[19]BK, 2005: 17-32. Md

[20]BK, 2005: 48. Md

[21]Bk, 2005: 37. md

[22]BK, 2005: 17. md

[23]Mahalli İdareler İle Mahalle Muhtarlıkları Ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun (1984) Resmi Gazete 18285, 18.01.1984, 2. md

[24]Türkiye Cumhuriyeti Anayasası (1982), md 127

[25]BK, 2005:33. md

[26]BK, 2005: 48 md

[27]Belediye Ve Bağlı Kuruluşları İle Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke Ve Standartlarına Dair Yönetmelik, 2007: 9/1. md

[28]2016 YILI BELEDİYELER BÜTÇE  DENGE TABLOSU, Muhasebat Genel Müdürlüğü / https://www.muhasebat.gov.tr/content/genel-yonetim-mali-istatistik-detayi?tabId=1&pageId=1027.02.2017

[29]2016 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu (2016) Resmi Gazete 29655, 16.03.2016 1. md

[30]BK, 2005: 59. md

[31]BK, 2005: 60. md

[32]2015 MİGFR, 2016:s.102

[33]2015 MİGFR, 2016:s.103

[34]BK, 2005: 68. md

[35]İLÇE VE BELDE  BELEDİYELERİ 2015 YILI BİLANÇOSU, Muhasebat Genel Müdürlüğü, İlçe ve Belde Belediyeleri Mali Tabloları https://www.muhasebat.gov.tr/content/genel-yonetim-mali-istatistik-detayi?tabId=4&pageId=22 14.04.2017

[36]2015 MİGFR, 2016:s.89

[37]BK, 2005: 49. md

[38]GÜLER, Birgül AYMAN, Belediye Personel Yönetimi, TODAİE-YYAEM, Ankara, 2001 s. 21

[39]Kamu İhale Kanunu 2002, [KİK] Resmi Gazete 24648, 22.01.2002 62-e/1. md

[40]KİK, 2002: 62-e/2. md

[41]2015 MİGFR, 2016: s 44

[42]2015 MİGFR, 2016 s. 46

[43]BK 2005: 51. md

[44]BK 2005: 53. md

[45]BK 2005: 52. md

[46]360 Sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi Ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması İle Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanuna İlişkin Rehber, Türkiye Belediyeler Birliği, 23.06.2014, s 14